【规划师论坛3】城乡公交一体化建设的实施困境与应对策略
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本期主题：“直连直通”与公交一体化建设
【编者按】
城乡公交一体化既是实现城乡交通全网络、全衔接和全畅达的民生工程，也是落实国家城镇化战略的根本保障。然而，由于不同体系的公共交通运输主体不同，出现了系统制式和技术标准自成体系，运行与服务模式互不兼容等问题，导致不同交通体系之间的衔接点往往成为“系统服务盲区”，城乡交通工具之间未能实现“无缝连接”，无法实现“零空间换乘”“点到点连接”。在此背景下，以“一体化”为理念重构城乡公共交通体系，推动交通基础设施由“互联互通”向“直连直通”转变，具有重要的现实意义。本期“规划师论坛”栏目以“‘直连直通’与公交一体化建设”为主题，刊发一组文章，重点探讨交通枢纽与城市空间的耦合关系，以及城乡公交一体化建设的衔接模式、规划策略和实施路径等，以飨读者。
【规划师论坛3】
城乡公交一体化建设的实施困境与应对策略
作者同济大学建筑与城市规划学院城市规划系教授、博士生导师、副系主任，上海同济城市规划设计研究院城市更新规划研究究中心主任卓健，同济大学建筑与城市规划学院城市规划系博士研究生尉闻，同济大学建筑与城市规划学院城市规划系硕士研究生李云娜在《规划师》2019年第15期撰文，城乡公交一体化在我国学界已讨论多年，但各地方的“一体化”建设实践依旧面临重重困境，主要表现在运营模式、线网结构和管理体制３个方面的整合困难。文章从交通需求、空间层级与发展阶段的城乡差异入手，剖析这一困境现象背后的机制和成因，发现运营机制、空间差异和部门协作是制约城乡公交一体化建设的主要因素，进而提出改善城乡公交一体化建设水平的应对策略：在运营机制上建立精细化和可持续的经营理念，实施收支分开管理，发展公交定制服务，降低运营成本，缓解财政补贴压力；在线网组织上，根据实际的空间发展特征，因地制宜地进行精简高效的线网布局，使一体化后的线网结构兼顾覆盖率和连通性；在公共管理上，避免简单化的行政部门合并思路，将管理权独立出来，构建政府掌舵和社会参与的公共治理制度，降低沟通成本，提升管理实效。
[关键词]城乡公交一体化；城乡差异；公交管理；线网结构
[ 文章编号 ]1006-0022(2019)15-0019-07
[ 中图分类号 ]TU984.191
[ 文献标识码 ]A
[ 引文格式 ] 卓健，尉闻，李云娜．城乡公交一体化建设的实施困境与应对策略[J]．规划师，2019(15)：19-25．
一
我国城乡公交一体化建设实践中面临的困境
城乡公交一体化建设已在我国实践多年。知网上可检索到的最早的实例分析可追溯到2004年傅学练等人对嘉兴市城乡公交一体化的研究，该文认为管理体制、思想观念、经营模式和行业政策等是城乡公交一体化中应重点关注的问题。随后，城乡公交一体化建设的相关研究逐渐丰富起来。张娟、吴公勇等人对城乡公交一体化实施中线网结构的一体化问题比较关注，并分别以商丘市睢县和成都市等为例进行了举例说明；张斌等人则从宏观和微观两个层面研究城乡公交一体化的问题，其中宏观上主要关注基础设施一体化、管理主体一体化和经营主体一体化，微观上主要关注公交线网及运力的统筹；石飞等人更加关注公交管理部门的协调问题，并提出统一公交管理部门和以各行政级别划分的公交节点服务于城乡地区居民等，促进城乡公交一体化建设的方法；范季平则认为城区、城乡公交线路及中转站的位置安排，统一部门调度管理和安排发车时间及合理的站点、站距等问题，是一体化的公共交通体系容易遭遇和必须解决的。既有研究较为全面地分析了我国城乡公交一体化建设实践中面临的问题。总结这些研究成果不难发现，运营机制、线网组织和管理体制是制约城乡公交一体化的突出问题。
（一）一体化运营机制难以同时适用城市和乡村
我国城市公交的运营机制在经历几轮改革变迁后，目前已走上了回归公益性、国营主导的运营模式。而我国的乡村客运则依然以市场化的私营模式为主。在此背景下，城乡公交的一体化运营机制理论上可以有两种选择：一种是顺应城市公交改革方向，完全采用国有化公益性运营方式；另一种则是借鉴乡村客运，实行城乡公交整体的市场化运营。但从既有的实践结果看，无论选择哪一种方式都难以满足可持续运营的需求。
一方面，从财政补贴的角度看，现有的“公益性、国有化”运营机制并不适宜在乡村地区推广。虽然对乡村地区来说，以城市公交合并乡村客运，形成稳定发车频率和高覆盖率的站点布局，能大幅提升乡村百姓的出行便利性，应当会获得公众的支持。但这将大幅提升公交的运营成本，加重政府财政负担，因而难以持续。2011年温岭市发展和改革局委托中介机构对农村道路客运成本进行调查的结果显示，全市农村道路客运平均实载率仅为52.79％，平均成本为0.273元/人·公里。公交实载率对公交运营成本有直接影响。据测算，公交实载率若达到60％，成本可降为0.2406元/人·公里；实载率达到70％，成本可进一步降为0.2062元/人·公里。而采用国有化运营方式，运力安排不合理，往往车辆投放过多、实载率低，导致单位运营成本居高不下，加重了政府补贴的负担。
另一方面，我国前阶段的公交改革历程也证明了乡村客运的完全市场化运营模式不适宜在城市中推广。浙江台州温岭市的城乡公交一体化建设实践，尝试将温岭市公交公司以转包、民间投入和带车入股等方式进行市场化运营。这一方式虽然提高了运营企业的收益，但直接刺激了市内公交运营企业为平衡运营的成本收益而不断提高公交票价，违背了城市公交作为基本公共服务的要求；同时，市场化的逐利竞争行为，还导致公交线路“冷热不均”的现象，造成公交车辆在盈利线路上过度竞争，浪费资源，而盈利性差的线路却出现公交服务盲区或服务频次不断下滑的状况，客观上影响了居民的基本出行。
（二）一体化公交线网组织方式对运营效率的影响
作为承载城乡公交服务的空间骨架，城乡公交线网的一体化形态结构是否合理，在一定程度上直接影响城乡公交一体化运营的效率和效益。但一体化线网结构既有覆盖率的要求也有连通性的要求，二者往往难以同时兼顾。
目前对城乡公交线网一体化的形态结构主要有两种分类方式：第一种由黄莉、张剑锋等人提出，一般归纳为树状结构、轮轴状结构、星状结构和通道状结构4种类型；第二种由相伟提出，归纳为放射状网、树形网、环形网与三角形网4种类型( 图1)。实际上，黄莉等人的分类中，星状结构可看作是树状结构的一种特殊类型，而通道状结构则可看成前3 种结构内的一个微观组成部分(如一条串联多个节点的公交专线)。同样，相伟提出的树形网，也可看成放射状网的一种特殊情况，且与树形结构相似。而三角形网也可看成是环形网的节点简化版，且与黄莉等人提出的轮轴状结构相似。因此，城乡公交线网一体化的结构形式主要有两种，即“放射状—树状”结构和“轮轴—环形”结构。
其中，“放射状—树状”的网络结构有利于提高公交线网的覆盖率。它具有纵向辐射深度广的优势，可以通过三级甚至四级的辐射，最大限度地覆盖到市域内的各个乡镇、村庄。但缺点也较为明显，即在该结构的第二层级以下(包括第二层级)，各节点之间的横向联系不紧密，彼此间往来需要通过中心城/ 镇过渡，容易导致核心交通压力增大。相对而言，“轮轴—环形”结构则有利于提高公交线网的连通性，该结构能较好地解决第二层级甚至个别第三层级中各乡镇节点间的横向联系问题，但其缺点是结构扁平化，所以纵向辐射深度不够，较难满足对城乡空间的覆盖率要求。
“放射状—树状”和“轮轴—环形”这两种基本的一体化线网结构均难以兼顾空间覆盖率与节点连通性的要求，在实践中若简单套用其中一种，将对一体化公交线网的运营效率产生根本影响。具体线网布局应根据城乡公交需求，采用组合式的线网结构以平衡覆盖率和连通性之间的关系。
（三）相关管理部门的一体化协作较难实现
城乡公交管理的一体化是实现城乡公交一体化建设的重要基础，若职能部门的日常监管无法做到协调统一，城乡公交的日常一体化运营也将矛盾重重。但我国目前缺少上位政策指导，相关部门缺少行动依据，城乡公交管理的事权划分难以界定，影响了城乡公交一体化的建设进程。
目前的公共政策对城乡公交定义模糊，造成城乡公交管理的事权划分难以界定。虽然城乡公交一体化已在我国各地有多年实践，但各级政府颁布的政策法规和规范性文件并未对城乡公交的概念给予清晰界定或明确解释。国家政府颁布的相关政策文件有2011年出台的《关于积极推进城乡道路客运一体化发展的意见》( 交运发〔2011〕490 号)，文件中使用的是“城乡道路客运”一词。而2016 年交通运输部联合11部委出台的《关于稳步推进城乡交通运输一体化提升公共服务水平的指导意见》( 交运发〔2016〕184 号) 中提及“完善城乡客运服务网络……统筹协调城市公共交通、城际客运和农村客运发展……提高城乡客运网络的覆盖广度”，仍是沿用“城乡客运”一词。政府文件中暂时找不到“城乡公交”的表述。大部分情况下，人们对城乡公交的习惯性认识，就是“城市公交加上农村客运”。但对政府部门来说，这种认识在行政层面上很难操作。城乡两套不同的管理体系如何合并？主管农村客运的交通运输部门和主管城市公交的城建部门如何划分事权？如果不合并，部门间的协调配合也无章可循，更谈不上城乡公交管理的一体化了。
面对这一现实问题，各地在城乡公交管理一体化的实践中结合自身条件，走出了两条不同的路径：一种只是在形式上将“城市公共交通和农村客运”的管理进行简单合并，但客运班线和城乡公交在票价、车型和运营模式等方面仍保留差异化，部门内部的城乡管理仍是两条线；另一种则认为城乡公交是城市公交向郊区空间的延伸，把城市公交运营和发展的范围从中心城区扩大到周边的部分城镇，即增加了城区与中心镇或中心镇与一般乡镇间的公交服务，所谓的一体化则变成城建部门主管的城市公共交通系统对交通运输部门主管的道路客运系统的“收编”( 图2)。第一种方式中，城市公交与乡村客运仍是独立的两个部分，并未实现真正的一体化；第二种方式中，城乡公交只是城市公交的外延和拓展，本质上仍是按城市公交管理，而乡村客运的运营空间则被压缩，并没有改善和城市公交的对接。这两种方式都不是严格意义上的城乡公交管理一体化。
二
城乡公交一体化实施困境的成因分析
（一）交通需求差异造成运营机制一体化困境
城乡之间的公交出行需求存在明显差异。交通需求特征是考虑公交运营机制选择的重要切入点。城市公交的国有化运营与乡村客运的市场化运营都是在响应客运需求、综合考虑成本和收益之后做出的理性选择。我国城市公交的运营组织机制也曾经历过几轮从市场化到国有化的改革轮替，最终确定的国有化运营机制与城市自身客运需求及市民出行特征是相适应的。首先，现代城市日常运转需要内部经常性的沟通联系，城市公交已经成为一种维持城市正常运转、保证市民基本出行需求的必需品，无论从政府还是居民的角度来说，公益性都是城市公交的基本责任。其次，服务城市居民每天的通勤、购物、交流等出行，需要保证必要的发车间隔和站点的覆盖密度，这意味着市内公交系统建设需要长期稳定的投入(尤其是轨道交通系统的建设)，几乎必须依靠政府才能实现。
而市场化则相对适宜乡村地区的客运需求。首先，乡村本身没有如城市一般巨大的客运量，对公益性的需求不强。乡村居民的工作和日常生活主要围绕农事展开，但这部分出行量通常不占用乡村客运资源，所以乡村客运工具(客运汽车和绿皮火车等) 一般面向进城购物、上学、探亲访友、赶集或重大活动等出行需求服务。随着“汽车下乡”和“村村通”等政策的实施，私家车进一步分流了客运量，故而乡村地区对公益性运营的需求较弱。其次，乡村地区对发车间隔和站点覆盖密度的需求与城市不同，对政府的依赖不强。除上学外，其他如进城购物、探亲访友等的出行时间并不固定，若像城市一样投入兴建公交系统则难以长期维持，且容易造成资源闲置。所以，在综合考虑成本收益之后，乡村客运选择市场化、承包制的运营模式，比国有化的城市模式更为合适。
城乡间各自客运需求和出行特征的差异，是国有化和市场化两种运营机制存在的根源。在一体化实践中，将与各自需求匹配的运营机制强加给另一方的做法，不利于另一方的可持续运营。实践中，应当从统筹二者交通需求差异的思路出发，而不是削足适履，对运营机制进行表面化、简单化的统一。
（二）空间环境差异引起的线网组织一体化困境
城乡公交线网的运营效率表面上看是线网结构覆盖率和连通性之间的矛盾，实际上深层次的原因还在于线网结构差异与城乡空间建设发展状况之间的匹配关系。
纵向层级较为明显的城乡空间，适宜采用“放射状—树状”的公交线网一体化结构，这主要与自然地理条件(如山地、水系等因素) 造成的城乡空间关系等有关。该情况主要存在于我国中西部丘陵地区。在这些地方，城乡空间一般难以连绵成片，人口分布相对分散，城、镇、村的多级城乡空间结构清晰( 市—中心镇—一般镇—村)，且各级间边界距离较远。此时，城乡公交线网一体化布局只能优先选择满足纵向上城区与中心镇、中心镇与一般镇、一般镇与村之间的“直连直通”，以满足纵向覆盖率为主(图3)。而纵向层级比较扁平化的城乡空间则适宜采用“轮轴—环形”的公交线网一体化结构。对这种城乡空间，通常它的市域空间范围相对城区空间来说不大(城区范围占市域范围的百分比较大)，且人口居住较上一种结构类型更为集中，所以城乡空间层级一般不超过三级(市—镇—村)。此时，因为城乡空间层级不复杂，强调横向连通性的“轮轴—环形”结构，对纵向的覆盖率损失较少，所以较易被采用(图4)。这种情况一般在市域或县域不大的东南沿海地区和平原地区比较常见。
由此可见，选择不同的一体化线网组织形态，与适应城乡空间层级的差异有关。在实践中，应从统筹城乡空间层级的差异入手，探讨满足现实需要的各级空间连通方式，避免仅从表面形态出发的、脱离实际空间的一体化建设。
（三）发展阶段差异导致的管理体制一体化困境
城乡公交管理的一体化需要其背后相关管理部门密切合作。但当前我国城乡发展存在多阶段共存的现象，而在不同城乡发展阶段，部门一体化合作的可行性差别巨大，这也是城乡公交难以实现一体化管理的根本原因。
从国内外的实践经验看，城乡关系的演进具有“阶段性、渐进式”的特征，综合直接描述、阶段性线性增长和结构性转变三方面的既有研究，将我国城乡关系大致分为从城乡二元结构到城乡兼顾统筹，再到基本消除城乡差异的城乡一体化3个阶段。可以发现，上文中城乡公交管理体制一体化的两种实践方式，第一种城与乡简单合并的方式，可以对应城乡二元结构和城乡统筹的发展阶段，而第二种城市兼并乡村的方式，则对应城乡一体化的发展阶段。
城乡二元结构阶段城乡发展极不平衡，城与乡之间的边界十分明显。在这种情况下，城乡之间最主要的交通体现为剩余劳动力的外出务工和定期返乡，而日常联系并不频繁，来往需求依靠民间交通工具能够暂时得到满足。对应这一阶段，主管乡村客运和主管城市公交的部门不具备一体化的现实需求。而对城乡统筹发展阶段，主管乡村客运和主管城市公交的部门虽具备了一体化的基础，但仍存在需要各自承担的管理工作，部门依旧难以合并，所以在城乡尚未融合的阶段，很难真正实现行政管理的一体化。这是只能进行形式上的城市公共交通和农村客运管理合并，而无法真正实现管理一体化的根源所在。
而城乡一体化阶段城乡之间的差异缩小，城乡边界也近乎融合。此时，城乡之间的要素流动可作为一个整体考虑，主管乡村客运和主管城市公交的部门的合并条件成熟。可以通过将城市公交的运营范围向周边扩展，以城市公交“收编”乡村客运的方式实现一体化。目前我国沿海发达地区可以按照此种方式进行一体化管理实践。
三
国内外公交一体化建设的相关探索
（一）多方式、可持续的运营机制
1.公交准公营模式
韩国首尔市(2005年前为汉城市) 的公共交通经历了市场主导(当局放松，企业过度竞争)、政府主导(强化干预，市场趋于萎缩) 及政府调控指导市场3个阶段。到2004年，汉城市完成了公交系统的全面改革，引进一票多乘制、建立财政补贴与监管机制，最终构建了目前的公交准公营模式。
准公营模式的重点在于管运分离和收支分离。在管运分离方面，首尔全市公交汽车的运营完全由公交公司负责，而涉及公交线路运行的管理事务则交由地方自治团体(公共汽车政策市民委员会，类似于城市公共交通协会) 代表政府来负责，而公共汽车政策市民委员会既受公共交通企业委托与政府协商企业盈利率和补贴标准，同时又受政府委托，负责企业间利益的平衡和票款的清分，这种方式既能发挥私营的经营效益优势，又能保证公营的社会服务责任。在收支分离方面，首尔市对收费制度进行整合改革，推行票价收益共通管理制度，将票款统一交由管理委员会管理，再按运营比率发放补贴；不仅如此，公交运营还考虑了广告的收入，并规定这部分收入由自治团体根据政府要求支配而不进入支付成本。这既保障了公营制的优点，即公益性和服务的稳定性，又兼有民营制运营效率的优势，将二者优点相结合，避免单独国营或私营的弊端。
此外，为加强对公交运营服务的监管，首尔市还建立了由第三方行业机构监督、社会公众广泛参与及信息平台服务相结合的“准官方”公交监管机制。该机制除明确公交服务质量考核标准外，还负责公交公司的财务管理，增强了公交企业财务的透明性。
2.定制公交
定制公交最早作为通勤巴士，起源于20世纪70年代的美国。发展至今，它已与当下最热的“互联网+”技术相结合，成为集需求与服务于一体的一种市场化程度较高的新公交运营机制。在运营中，定制公交的所有权归客车司机或客车公司，而经营权则归手机APP软件运营商。乘客可以提前一天或几个小时，通过手机APP选定用车时间、地点，然后下单。之后APP运营商再根据得到的全部订单，安排公交和规划运营线路。这样可以最大化地降低车辆的空载率，并且有效解决了因客流量较少、出行无规律等而造成发车间隔和停靠站点难以确定的问题。此外，由于定制公交的运营由软件来完成，在线路规划和成本核算上具有先天的效率优势，更利于控制经营成本和后期监管。
（二）基于不完全网络的公交线网结构
混合型的“环形放射状”一体化线网结构虽然能同时兼顾覆盖率与连通性，但这种“完整的”网络结构易导致一体化的城乡公交线网建设和运营成本高、资源浪费严重等弊端，钟伟等人提出构建多层级不完全网络，在成本增加不大的情况下，更利于提高线网的利用率。
城乡公交线网通常以节点和线路构建，前者是不同层级的客流集散枢纽，后者是公交网络骨架，其相互的联结会形成辐射网络与环形网络两种基本形式，即“放射状—树状”“轮轴—环形”两种一体化线网结构。其中，辐射网络具有可避免不必要连接、有效降低成本等先天优势，而环形网络则具有节点间相互连接紧密的优势。在此基础上，以“不完全”网络结构的思路，整合辐射网络和环形网络的优点，既保证纵向沿节点层级延伸的轴向覆盖，又在保证节点间的横向联系路线的同时，在不必要连接的节点间断开，以减少不必要的资源浪费。“不完全的”网络结构是对不同节点发展情况的多元化适应方式，可应对复杂的城乡空间需求差异。所以，确定城乡分层级节点，根据节点需求依据其规模、容量、交流强度等构建公交的“不完全网络”，可能成为未来城乡公交线网结构一体化的有力手段。
（三）发展管理：决策与管理分离的公交联合会治理模式
在德国城市公共交通服务的运营管理中，有一种被称为公共交通联合会的机构，其处于政府与企业之间，成为二者衔接的重要媒介，有效降低了公交管理的沟通成本(特别利于缓解相关管理部门之间的协调问题)，对德国的公交发展管理起到重要作用。
德国的各级政府间、政府与公交企业间及公交企业之间的沟通成本较高，且效率低下，而德国的公交联合会则在其中起到了沟通协调的作用。从角色任务来说，政府主要负责制定发展目标、行政支持和财政补贴金额等方面的决策，公交公司则主要负责车辆、线路的经营。而两者间大量的发展计划、经营协调等细节管理的工作，原本会造成政府与公交公司之间很高昂的交流成本，但将决策层与管理层分离后，由公交联合会出面负责这些工作，则很好地解决了这一问题。此外，在管理权下放后，公交联合会还受政府委托，为德国城市的公交制定相应标准、进行规划咨询、帮助决策支持，以及其他公交日常事务的管理工作。这一职责分配将众多程序复杂、沟通烦琐的任务交由联合会负责，将公交这一社会服务事业同行政管理拆分开来，极大地提高了公交管理效率。
四
推动与提升城乡公交一体化建设的应对策略
运营机制、线网组织和管理体制的一体化问题，是城乡公交一体化建设中最为重要的共性问题。从上文分析看，既有实践只是简单统一表面的组织形式，并未真正从统筹城乡间现实差异出发，实现城乡公交的一体化。所以，应对策略应当从这些现实差异入手：在出行需求差异方面，一体化的运营机制需要统筹公营和私营两种经营模式的优点，实现在城市和乡村均能保证出行公平的同时，又能控制成本、可持续运营；在空间环境差异方面，一体化的线网组织结构要能在满足节点连接需要的基础上，兼顾覆盖率和连通性，实现经济投入与社会效益的最大化；在发展阶段差异方面，一体化的管理体制需要统筹城市和乡村的公交管理协作，降低内部沟通成本，保证对城乡公交发展、治理和监督的效率。
（一）精细化经营：运营收支分离与公交定制化服务
城乡各自既有的客运经营模式能保证自身服务的可持续运转，但一体化运营机制单纯选择市场化或国有化，却无法同时保证城乡公交的可持续运营。从公交的准公共产品角度，公共交通的首要任务不是盈利，而是维持正常运转，以提供交通出行服务。所以，城乡公交运营机制一体化应重点关注如何通过精细化的经营，缓解财政补贴的压力和降低运营成本，而不再是纠结市场化或国有化非此即彼、二者择一。
在缓解财政补贴压力方面，可以借鉴韩国首尔市的公交改革经验，采取公交运营收支分离的经营方式，通过建立城乡公交一体的收益金共同管理制度，缓解财政补贴压力。同时，构建“半官方”的监管机制，对公交运营服务和财务收支等进行监管。而在降低运营成本方面，借鉴定制公交的经验，通过手机APP软件，为城乡公交的乡村部分建立公交定制化服务，这样能有效解决公交班次安排和停靠站点设置的效率问题与成本问题，使公交服务能够更为精准地匹配需求，从而实现对运营成本的控制。
（二）高效率连通：因地制宜的公交线网一体化布局
对城乡公交线网的一体化建设来说，在“放射状—树状”结构、“轮轴—环形”结构的基础上，采用“环形放射状”的混合型结构来兼顾覆盖率与连通性，已成为一种共识。但应该将道路基础设施的“直连直通”与公交线路的“直连直通”分开考虑，避免线网结构的一体化建设陷入“唯形态”的误区，“环形放射状”线网建设适应城乡空间需要即可，减少公交线路供给的不必要浪费。
基于这一认识，在优化混合型线网结构时，借鉴不完全网络的思路，可根据对城乡空间各节点的规模、容量及彼此间交流强度等的分析，对联系强度不高的节点间，不必消耗资源建立公交线路的直接联系，而只需要公交线路能够间接连通即可。通过这种方式对混合型线网结构进行精简，不必建立“完整的环形放射状”线网布局。这样在降低成本的同时，便能实现对整体效率的提升、平衡线网覆盖率和节点连通性之间的矛盾，实现经济投入与社会效益的最大化。
（三）管理权下放：政府掌舵和社会参与的新管理制度
在现有体制下，我国大多数地区城乡公交管理的一体化最终都要面临各行政部门管理事权的协同整合问题。而城乡发展差异的存在，使得受事权划分影响的政府管理部门难以单纯因城乡公交一体化发展进行行政整合，造成城乡公交管理终难一体化。
事实上，城乡公交管理体制的一体化不应依赖相关行政管理部门的一体化来实现，因此在德国等实践经验的启发下，可以考虑将城乡公交的管理权从相关行政部门中独立出来，成立城乡公共交通联合会统筹协调城乡间的公交管理工作。政府则从原来的“划桨人”转变为“掌舵人”，只保留决策和制定发展蓝图的权利，从而绕过勉强将政府部门合并以完成城乡公交管理一体化任务的做法。用这种方式实现城乡公交管理体制一体化的可行性更高。
除此之外，可以借助设立城乡公交联合会的契机，改变社会对城乡公交参与度不高的情况。在此之前，无论对城市公交还是乡村客运的管理，政府部门均有较强的行政干预，这虽然有利于维持公交客运的社会服务性质，但也不利于社会力量的介入。而将管理权独立出来之后，在联合会内设置公众对话窗口，聆听来自社会的意见，能够帮助形成有效的纠偏机制，提升管理效率，并避免形成僵化不变的思维方式，防止与城乡的真实发展环境脱节。
五
结语
城乡公交一体化建设有助于缓解日益增加的城乡客运交通压力，推动城乡一体化发展，同时也能够对接国家乡村振兴战略，改善社会民生，保障城乡居民的出行机会公平。而要实现城乡公交一体化，运营机制、线网组织和管理体制3个方面的一体化必不可少。但因为缺乏对城乡发展现实状况差异的关注，所以在实践中始终难以实现高质量的城乡公交一体化。
于是，在建设过程中以城乡发展的现实状况差异为参照，分别从造成运营机制一体化困境的交通需求差异、引起线网组织一体化困境的空间环境差异，以及导致管理体制一体化困境的发展阶段差异三方面入手，分析引发困境的根源。在明晰困境成因的基础上，借鉴国内外的探索经验，寻找适宜的解决路径。
对运营机制一体化的困境，根源在于保证城乡公交运营的可持续性，需围绕缓解财政补贴压力、降低运营成本考虑，可以运用准公营和定制公交的模式，建立收支分开管理和公交定制服务等精细化经营的方式来解决；对线网组织一体化的困境，主要是空间环境条件差异导致，要兼顾覆盖率和连通性，且以精简高效为出发点，根据实际的空间环境，因地制宜地采用“不完全的”线网布局；对管理体制一体化困境，则是相关管理部门协作困难造成的，应以降低沟通成本、提升管理效率为核心，将管理权独立出来，免去行政部门合并的难题，从而构建政府掌舵和社会参与的新管理模式。
来源：2019年15期《规划师》杂志
新媒体编辑：刘晓莹
审读：杨一虹
文章全文详见《规划师》2019年15期
《城乡公交一体化建设的实施困境与应对策略》
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